Upphandlingar

Frågan om vem som ska utföra skattefinansierade tjänster är en av de tydligaste skiljelinjerna i svensk politik sedan 1990-talet – det gäller allt från vård, skola och omsorg till sophämtning och elhandel. Valen står i grunden mellan:

• Offentlig regi – kommun, region eller stat driver verksamheten själv.
• Upphandling (LOU) – det offentliga väljer en utförare i konkurrens och betalar enligt avtal.
• Brukaren väljer själv (LOV, skolpeng, vårdval) – pengarna följer det val som brukaren eller konsumenten gör bland godkända utförare.

Det finns fler sätt, som ofta glöms bort:

• Idéburet offentligt partnerskap (IOP) – samverkan med ideell organisation utan konkurrensutsättning.
• Bidrag och stöd till föreningar och stiftelser.
• Offentligt ägda bolag.
• Innovationsupphandling och innovationspartnerskap – man köper utveckling av något som inte finns ännu.
• Blandformer, t.ex. jämförelsedrift där en offentlig enhet tävlar med privata.
• Reglerat monopol – där konkurrens inte kan finnas, som eldistributionen, styrs verksamheten i stället av en myndighets reglering (intäktsramar) och tillsyn, inte av upphandling.

Konfliktlinjen handlar delvis om värderingar och delvis om sakfrågor som går att pröva empiriskt – men forskningen har bara prövat en del av dem.

Kunskapslucka: Det saknas jämförande studier som följer samma tjänst i alla tre formerna under lång tid. De flesta studier jämför före och efter en reform, eller två former, och resultaten går inte att lägga ihop.

Kunskapslucka: IOP, kommunal samverkan och innovationspartnerskap är nästan inte alls utvärderade i fråga om resultat för brukarna.

Källor: SNS Konkurrensens konsekvenser (Hartman red., 2011); Upphandlingsmyndigheten, Statistik om offentlig upphandling 2024; Konkurrensverket; LOU (2016:1145), LOV (2008:962).

Inom varje strategi finns stora variationer: kontraktslängd, ersättningsmodell, krav, viktning mellan pris och kvalitet, uppföljning och sanktioner. Forskning tyder på att dessa val ofta betyder lika mycket som valet av driftform.

Funktionsupphandling och detaljerad upphandling

Funktionsupphandling beskriver vad som ska uppnås (t.ex. "rena golv", "minskad energianvändning") och låter utföraren välja hur. Den ger utrymme för innovation och kan ge bättre lösningar, men kräver att resultatet går att mäta och att beställaren kan bedöma det.

Detaljerad (specificerad) upphandling beskriver hur arbetet ska göras. Den är lättare att kontrollera, men låser fast lösningar och gör att utföraren levererar exakt det som står – inte mer.

De kompletterar varandra: funktionskrav där resultatet är mätbart, detaljkrav där en brist får allvarliga följder eller inte syns förrän långt senare.

Kunskapslucka: Det finns få kontrollerade studier som jämför funktionsupphandling med detaljerad upphandling av samma tjänst. Mycket av kunskapen bygger på fallstudier och praktikers erfarenhet.

Varför det är så svårt

Ekonomisk kontraktsteori (Hart, Shleifer & Vishny 1997) förklarar kärnan: allt som är viktigt kan inte skrivas in i ett avtal. När kvalitet är svår att beskriva och mäta har en vinstdriven utförare skäl att sänka kostnader på det som inte syns. Samtidigt kan den offentliga utföraren sakna drivkraft att förbättra sig.

Till det kommer att tjänster ändras under avtalstiden, att brukarnas behov är olika och att det är dyrt och långsamt att byta utförare.

Hur marknaden anpassar sig

Utförare anpassar sig efter det som mäts och betalas – till exempel genom att välja lättare brukare ("gräddskumning"), lägga lågt pris och ta igen det på tilläggsbeställningar, eller ge det som kontrolleras hög prioritet. Med tiden kan marknaden koncentreras till ett fåtal stora aktörer, och då minskar konkurrensen.

Kunskapslucka: Hur ofta gräddskumning och strategisk lågprissättning förekommer i Sverige är inte systematiskt mätt.

Målkonflikter mellan beställare och utförare

Beställaren vill ha mest kvalitet för pengarna och att det övergripande syftet nås. Utföraren vill ha lönsamhet och förutsägbarhet. Principal–agent-teorin beskriver hur sådana skillnader i mål och information gör att avtal aldrig kan styra fullt ut. Även offentliga utförare har egna mål (budget, arbetsmiljö).

Påverkan genom kontakter och lobbyister

Internationella studier visar att politiska kontakter kan ge fördelar i upphandlingar, och att korruptionsrisken är störst vid direktupphandlingar, stora byggprojekt och när det finns få anbudsgivare. Konkurrensverket har lyft att andelen upphandlingar med bara ett anbud är hög i Sverige.

Kunskapslucka: Hur stort lobbyisters och personliga kontakters inflytande är på svenska upphandlingar är i stort sett okänt. Det finns enskilda granskningar men ingen systematisk forskning.

Upphandlingskompetens

Studier från Italien (Decarolis m.fl.) visar att beställarens kompetens har stor betydelse för pris, förseningar och kostnadsöverskridanden. Små kommuner har ofta få upphandlare som ska hantera många olika områden. Även hos utförarna spelar kompetensen roll: stora företag har jurister och anbudsskrivare som små och idéburna aktörer saknar, vilket kan gynna de stora oberoende av kvaliteten.

Kunskapslucka: Det saknas svensk forskning som kopplar upphandlarnas kompetens till kvaliteten för brukarna.

Källor: Hart, Shleifer & Vishny, Quarterly Journal of Economics 1997; Decarolis m.fl., NBER 2020 (Italien); Konkurrensverket, Siffror och fakta om offentlig upphandling 2024; Upphandlingsmyndigheten, vägledning funktionsupphandling; OECD, Preventing Corruption in Public Procurement 2016.

Forskningen nedan undersöker hur upplevt handlingsutrymme, motivation och styrning hänger samman med människors agerande i arbetet. Studierna gäller olika arbetsmiljöer och undersöker olika utfall: bland annat vilja att genomföra ett uppdrag, initiativ och arbetsprestation. Resultaten redovisas var för sig, med sina begränsningar.

Kunskapslucka: De redovisade studierna ger inte svar på hur människors agerande påverkar resultatet genom hela kedjan från politiskt beslut och upphandling till tjänsten som brukaren får. Resultat från en arbetsmiljö kan inte utan vidare överföras till en annan.

Upplevda möjligheter – att känna att man kan göra skillnad

Det närmaste forskningsbegreppet är psykologisk empowerment: att uppleva mening, egen kompetens, självbestämmande och möjlighet att påverka. Spreitzer (1995) utvecklade och prövade ett mått på dessa upplevelser. Måttet undersöker inte personens faktiska befogenheter. En tjänsteperson kan ha mandat på papperet men ändå uppleva att ett initiativ är meningslöst, omöjligt eller riskabelt. Läs Spreitzers studie.

Läs metaanalysens sammanfattning.

Läs studien om upplevd maktlöshet och mening.

Parker, Bindl och Strauss (2010) sammanfattar forskning om initiativ i en teoretisk modell: personen behöver uppleva att handlingen går att genomföra, ha skäl att göra den och ha energi att sätta igång. Modellen hjälper till att förstå varför ett formellt tillstånd inte alltid leder till handling, men är inte ett experiment som bevisar att dessa villkor alltid är nödvändiga. Läs modellen om proaktiv motivation.

Kunskapslucka: Det finns stöd för betydelsen av subjektivt upplevda möjligheter, men inte för att en tjänsteperson kan ”göra underverk bara om” hen känner dem. Varken ”underverk” eller ett sådant absolut villkor är belagt här. Studierna visar inte heller hur upplevt handlingsutrymme påverkar brukarkvaliteten genom hela kedjan i svenska upphandlingar.

När styrsystemet blir det man inrättar sig efter

Merton (1940) beskriver målförskjutning: regler som ska hjälpa verksamheten att nå sitt syfte kan bli ett mål i sig. Då kan korrekt regelföljande ersätta omdömet om vad situationen kräver. Det är en klassisk teoretisk analys, inte ett experiment som visar att alla tjänstepersoner reagerar så eller blir nöjda med det. Läs Mertons analys.

Läs analysen av mått och målstyrning.

Läs studien om väntetidsmålet.

Adler och Borys (1996) skiljer i en teoretisk modell mellan regler som hjälper personalen att förstå och lösa arbetet och regler som främst ska tvinga fram följsamhet. Poängen är inte att regler saknar värde, utan att hur de används kan vara avgörande för om de stödjer eller begränsar människors handlande. Läs modellen om stödjande och tvingande byråkrati.

Kunskapslucka: Dessa studier visar inte att människor i allmänhet blir nöjda med att följa systemet, eller att de alltid försöker göra det goda innan systemet påverkar dem. Anpassat beteende, upplevd mening, arbetstillfredsställelse och faktisk kvalitet är olika saker som måste undersökas var för sig.

Vilja och drivkrafter – kan individen få det att fungera?

En människa som vill få arbetet att lyckas kan söka kunskap, ordna samarbete och hitta lösningar som inte står i instruktionerna. Det finns forskning som stöder betydelsen av sådana initiativ. Men påståendet att individen avgör resultatet oberoende av styrprinciper och förutsättningar går längre än forskningsstödet. Viljan påverkar vad personen försöker göra; kompetens, handlingsutrymme och resurser påverkar vad personen kan åstadkomma.

Läs studiens sammanfattning.

Läs studiens sammanfattning.

Kunskapslucka: Dessa översikter visar inte hur stor del av kvaliteten i svenska upphandlingar som orsakas av individens vilja, jämfört med kompetens, avtal, bemanning eller ledning. Det går inte heller att dra slutsatsen att en viss styrprincip blir oviktig när rätt person finns på plats.

Att själv hitta eller skapa förutsättningar

Läs studiens sammanfattning.

Läs studiens sammanfattning.

Kontroll och belöning – hur de används spelar roll

Deci, Koestner och Ryan (1999) sammanställde 128 experiment. Förväntade materiella belöningar som knöts till deltagande, slutförande eller prestation minskade deltagarnas frivilliga fortsättning med uppgiften efteråt. Positiv återkoppling ökade däremot intresset och det frivilliga deltagandet. Det handlar om inre motivation i experimenten, inte ett bevis för att lön, kvalitetskontroll eller ansvarsutkrävande generellt försämrar offentliga tjänster. Läs studiens sammanfattning.

Kunskapslucka: Hur kontroll av svenska upphandlade tjänster påverkar personalens motivation och brukarnas faktiska kvalitet kan inte avgöras med dessa motivationsstudier. Överföringen till upphandling är en analys, inte ett resultat som studierna har testat.

Slutsats för upphandling – en analys av forskningen

Det räcker inte att möjligheter finns på papperet: det spelar också roll om tjänstepersonen upplever att hen kan och har skäl att använda dem för att göra nytta. Det är den tydligaste slutsats som stöds av forskningen om upplevt handlingsutrymme och motivation. Att överföra den till upphandling är en analys: undersök både faktiskt mandat och om personen upplever att initiativ är möjliga, meningsfulla och får stöd. Undersök också om regler och mått hjälper personen att nå syftet eller gör regelföljandet till slutmålet. Utvärdera vad brukaren faktiskt får. Forskningsstödet räcker inte för att lova exceptionella resultat, och det visar inte att individen eller styrsystemet ensamt avgör utfallet.

Kunskapslucka: De redovisade studierna visar inte vilka förändringar av svensk upphandling som skulle ge bättre kvalitet för brukarna genom att stärka personalens upplevda handlingsutrymme.

Kunskapslucka: De redovisade studierna undersöker inte hur upphandlares och utvärderares egna värderingar påverkar anbudsbedömningen. Här finns därför inget underlag för en slutsats om den påverkan.

Källor: Spreitzer, Academy of Management Journal 1995; Seibert, Wang & Courtright, Personnel Psychology 2011; Tummers, International Public Management Journal 2011; Parker, Bindl & Strauss, Journal of Management 2010; Merton, American Sociological Review 1940; Bevan & Hood, Public Administration 2006; Kelman & Friedman, Journal of Public Administration Research and Theory 2009; Adler & Borys, Administrative Science Quarterly 1996; Cerasoli, Nicklin & Ford, Journal of Organizational Behavior 2014; Fan, Blalock & Lyu, International Public Management Journal 2022; Rudolph, Katz, Lavigne & Zacher, Journal of Vocational Behavior 2017; Grant, Journal of Personality and Social Psychology 2008; Deci, Koestner & Ryan, Psychological Bulletin 1999.

Kontrollen varierar mycket – både inom samma driftform och mellan former. Styrning sker på många sätt samtidigt:

• Revision – av mycket olika slag, se nedan.
• Tillsyn – IVO, Skolinspektionen; granskar mot lagkrav men med glesa intervall.
• Avtalsuppföljning – beställarens egen kontroll; kraftigt varierande i omfattning.
• Politiskt ansvar – nämnder och val; svagt när ansvaret är uppdelat på många utförare.
• Konsumentansvar – brukaren väljer bort dåliga utförare; fungerar bara när brukaren kan bedöma kvaliteten och har realistiska alternativ.
• Kvalitetsregister och certifiering – t.ex. inom vården; mäter ofta process mer än resultat.

Revision – två skilda huvudtyper

Vissa typer av revision granskar mot i förväg bestämda faktorer. Den finansiella revisionen kontrollerar att redovisningen stämmer och att pengarna använts enligt lagar, regler och beslut. Kontraktsrevision prövar om avtalet följts, och revision mot certifiering prövar om verksamheten uppfyller standardens krav. Granskningen blir därigenom tydlig och prövbar – men den svarar bara på om det som bestämdes i förväg efterlevs, inte om verksamheten blev bra för brukaren.

Andra typer av revision utvärderar även kvalitativa effekter. Riksrevisionens effektivitetsrevision undersöker om resurserna används effektivt, om målen nås och om besluten ledde till det som var avsett – alltså vad samhället faktiskt fick ut av pengarna. Sådana granskningar ställer högre krav på granskarna: de som utför dem är ofta mer kompetenta och erfarna, eftersom bedömningen inte kan göras mot en färdig checklista. Samma sak gäller i mindre skala kommunala revisorer som granskar om nämndernas verksamheter bedrivs ändamålsenligt.

Riksrevisionen och Statskontoret har upprepade gånger funnit att kommuner och regioner följer upp avtal bristfälligt, och att det som kontrolleras ofta är det som är lätt att mäta – dokumentation, bemanning, rutiner – snarare än vad brukarna faktiskt får.

Det som forskningen pekar ut som viktigt: att kvaliteten för brukaren mäts, att oanmälda kontroller görs, att personalens och brukarnas erfarenheter fångas och att det får följder när krav inte uppfylls.

Kunskapslucka: Vilken kombination av kontrollformer som ger bäst resultat är inte utrett. Studierna granskar oftast en kontrollform i taget.

Kunskapslucka: Antagandet att kvaliteten drivs av att brukaren väljer själv är dåligt belagt inom äldreomsorgen, där få byter utförare.

Källor: Riksrevisionen, om effektivitetsrevision (riksrevisionen.se); Riksrevisionen RiR 2014:22 och senare granskningar; Statskontoret, Kommunernas uppföljning av privata utförare; Vårdanalys, Lag om valfrihet 2014; Konkurrensverket, Uppföljning av LOV.

Vinsten som drivkraft

Att göra vinst är en extremt stark drivkraft. Ekonomisk och beteendevetenskaplig forskning visar att utförare med tiden lär sig vinstlogiken och anpassar sig till den – de krumbuktar kring det som mäts och betalas: de prioriterar det som ger intäkt, anpassar rapporteringen till nyckeltalen och hittar vägar runt krav som inte kontrolleras. Det är inget undantag utan ett förutsägbart mönster som upprepar sig i sektor efter sektor.

Forskningen om mätvärdenas baksida (Goodharts lag, "gaming") visar samma sak: när ett mått blir ett mål slutar det mäta det det skulle. Utföraren optimerar mot måttet, inte mot syftet.

Samma mönster i offentlig verksamhet: budgeten som vinstmål

Principen gäller inte bara privata utförare. När budgetkontrollen är stram fungerar budgetuppfyllnad i offentlig verksamhet på samma sätt som ett vinstmål: det som syns i budgetuppföljningen styr, medan det som inte syns – kvalitet, förebyggande arbete, långsiktiga effekter – riskerar att trängas undan. Forskningen om offentlig budgetering visar bland annat att enheter anpassar sitt beteende efter budgetreglerna, till exempel genom att göra av med kvarvarande medel i slutet av året (Liebman & Mahoney 2017), och forskningen om resultatstyrning (Hood 2006) beskriver samma "gaming" kring offentliga mått som kring vinst.

Kunskapslucka: Det saknas studier som direkt jämför hur stark budgetstyrning och vinststyrning är som drivkrafter. Att de verkar på samma sätt är en rimlig slutsats av forskningen om mått och styrning, inte ett direkt prövat resultat.

Uppföljning utan ekonomiska mått – fungerar det?

Det finns forskning om mål som följts upp med andra mått än pengar. Resultaten skiljer sig åt och redovisas här var för sig:

• Väntetidsmål i engelska sjukvården (Bevan & Hood 2006; Bevan & Wilson 2013): skarpa mål för väntetider, med offentlig redovisning och konsekvenser för ledningen, minskade väntetiderna tydligt jämfört med Wales och Skottland som saknade samma styrning. Samtidigt förekom gaming. Visar att icke-ekonomiska mål kan vara mycket starka styrmedel – när de är få, tydliga och har konsekvenser.
• Akutmottagningarnas fyratimmarsmål (Kelman & Friedman 2009): målet förbättrade verksamheten utan att forskarna fann den omfattande fusk som befarats. Gäller just det målet och den verksamheten.
• Metaanalys av resultatstyrning (Gerrish 2016, 49 studier): resultatstyrning med icke-ekonomiska mått gav i genomsnitt en liten positiv effekt på prestation. Effekten var större när måtten användes för lärande och jämförelse (benchmarking) än när de bara rapporterades.
• Användning av resultatinformation (Moynihan 2008): mått leder till förbättring främst när chefer och medarbetare faktiskt använder dem i dialog om verksamheten – inte när de enbart samlas in uppåt i hierarkin.
• Mått i arbetsmarknadsprogram (Heinrich 2002; Courty & Marschke 2004): resultatkrav på exempelvis andel i arbete gav effekt på måtten, men också urval av lätta deltagare och tidsanpassad rapportering.
• Tillitsbaserad styrning i Sverige (Tillitsdelegationen, SOU 2018:47): förslag att minska detaljerad mätning till förmån för dialog och professionellt omdöme. Effekterna är ännu inte systematiskt utvärderade.

Sammantaget: icke-ekonomiska mål kan vara kraftfulla styrmedel. De fungerar bäst när de är få, tydligt kopplade till syftet, används för lärande och kombineras med kontroll av hur resultaten uppnåtts. Samma risk för gaming finns som vid vinst- och budgetmål.

Kunskapslucka: Det finns få studier som mäter om icke-ekonomisk målstyrning ger bättre effekt per satsad krona än andra styrformer. Kunskapen om effektivitet är därför svagare än kunskapen om att målen påverkar beteendet.

Det finns två nivåer som ofta blandas ihop: om utföraren gjort det som avtalet kräver, och om det övergripande syftet nås (t.ex. bättre hälsa, kunskaper, trygghet).

Utföraren bedöms vanligtvis mot avtalets krav: nyckeltal, avvikelserapporter, brukarenkäter. Upphandlaren bedöms ofta efter att upphandlingen genomförts lagenligt, inom tid och till lågt pris – sällan efter vad den ledde till. Det kan ge en situation där alla har "nått sina mål" medan syftet inte nås.

Om det övergripande syftet nås bedöms mer sällan, och då i regel genom forskning eller statliga utvärderingar efter flera år. Mått som betyg eller enkätsvar kan dessutom påverkas av utföraren själv (betygsinflation i friskolor är ett exempel som Skolverket och forskare påvisat).

Kunskapslucka: För de flesta upphandlade tjänster finns ingen utvärdering av om det övergripande syftet uppnåtts. Det går därför inte att säga om upphandlingen var bättre eller sämre än alternativet.

Källor: Goodhart, Problems of Monetary Management 1975; Bevan & Hood, Public Administration 2006 (What's measured is what matters); Bevan & Wilson, Public Money & Management 2013; Hood, Public Administration Review 2006 (Gaming in Targetworld); Kelman & Friedman, JPART 2009; Gerrish, Public Administration Review 2016; Moynihan, The Dynamics of Performance Management 2008; Heinrich, Public Administration Review 2002; Courty & Marschke, Journal of Labor Economics 2004; Liebman & Mahoney, American Economic Review 2017; SOU 2018:47; Skolverket, Likvärdig betygssättning 2019–2023; Vlachos, SNS 2011; Statskontoret; Riksrevisionen.

I praktiken utkrävs ansvar genom viten, hävda avtal, tillsynsbeslut, revisionsanmärkningar och val. Viten och hävning används sällan eftersom det är dyrt och riskabelt att byta utförare mitt i en tjänst som brukare är beroende av.

Ansvarskedjan blir längre vid upphandling: väljaren → politiker → förvaltning → avtal → utförare. Statsvetenskaplig forskning visar att ansvaret då blir svårare att utkräva, eftersom alla kan hänvisa till varandra.

Samma mönster som i kriminalitetsforskningen

Att behålla kvaliteten, kunna utvärdera den och komma åt brister torde följa samma mönster som forskningen om kriminalitet. Där är en avgörande faktor sannolikheten för upptäckt – inte straffets storlek. På samma sätt avgör sannolikheten att brister upptäcks om en utförare håller kvaliteten: oanmälda kontroller, verklig uppföljning av vad brukaren får och konsekvenser som faktiskt inträffar. Om upptäcktsrisken är låg försvagas drivkraften att leverera det som avtalats, särskilt när vinstintresset drar åt andra hållet.

En lika viktig lärdom från kriminalitetsforskningen är att förebyggande arbete bär mer än efterhandsåtgärder. Översatt till upphandling betyder det kvalitetsstyrning i förväg – allt det som denna sida handlar om: tydliga och mätbara krav, en kunnig beställare, väl utformade avtal, löpande uppföljning och förutsättningar för människorna i alla led. Det är ett sätt att förebygga.

Kunskapslucka: Hur väl sannolikheten för upptäckt styr kvaliteten hos upphandlade utförare är inte systematiskt studerat – likheten med kriminalitetsforskningens fynd är en analys, inte ett belagt resultat.

Vad forskningen föreslår

Det finns ingen studie som rangordnar åtgärderna efter hur viktiga de är. Listan nedan är därför ordnad efter hur starkt forskningsstödet är – inte efter bevisad betydelse.

1. En kunnig beställare som följer upp avtalet. Det bäst belagda: kommuner och myndigheter med kompetens och resurser att formulera krav och följa upp avtal får bättre resultat (Brown & Potoski 2003; Brown, Potoski & Van Slyke 2006; Decarolis m.fl. 2020). Utan detta fungerar inte de andra punkterna.
2. Trovärdiga alternativ – sanktioner som används och möjlighet att byta utförare eller ta tillbaka driften. Studier visar att kommuner faktiskt tar tillbaka drift när avtal fungerar dåligt (Hefetz & Warner 2004) och att ansvarsutkrävandet försvagas när det finns få utförare att välja mellan (Girth m.fl. 2012).
3. Sannolikhet för upptäckt – löpande och oanmäld uppföljning. Stöd från avskräckningsforskningen (Nagin 2013), men överföringen till upphandling är en analys, se kunskapsluckan ovan.
4. Relationella avtal med löpande dialog där tjänsten är svår att beskriva i förväg. Stöd främst från teori och fallstudier (Hart 1997; Frydlinger m.fl. 2019).
5. Tydlig ansvarsfördelning, där det offentliga behåller ansvaret för syftet. Bygger främst på teori om ansvarsutkrävande (Bovens 2007; Hood 2011).
6. Insyn hos privata utförare (meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter sedan 2023). Rimligt i teorin, men effekten är inte utvärderad.
7. Utvärdering av utfallet som del av beslutet. Allmänt rekommenderat, men svagt empiriskt stöd för just ansvarsutkrävandet.

Kunskapslucka: Ingen forskning jämför åtgärderna mot varandra. Ordningen visar hur väl varje punkt är studerad, inte vilken som ger mest effekt.

Källor: Brown & Potoski, Journal of Public Administration Research and Theory 2003; Brown, Potoski & Van Slyke, Public Administration Review 2006; Decarolis m.fl., Journal of Political Economy 2020; Hefetz & Warner, Journal of Public Administration Research and Theory 2004; Girth m.fl., Public Administration Review 2012; Hart, Shleifer & Vishny, Quarterly Journal of Economics 1997; Hood, The Blame Game 2011; Bovens, European Law Journal 2007; Becker, Journal of Political Economy 1968; Nagin, Criminology & Public Policy 2013; Lag (2022:1143) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter; Frydlinger m.fl., Harvard Business Review 2019.

Upphandlingen inom EU styrs av tre direktiv från 2014: om offentlig upphandling (2014/24/EU), om koncessioner (2014/23/EU) och om upphandling inom vatten, energi, transporter och post (2014/25/EU). I Sverige genomförs de som LOU, LUF och LUK. Direktiven gör det tillåtet att ställa krav på miljö och sociala villkor – som tilldelningskriterier utöver priset, som livscykelkostnadsberäkning och som villkor i avtalet – men de gör det inte till en skyldighet. Kommissionens gröna upphandlingskriterier (GPP) är frivilliga och täcker ett tjugotal produktgrupper.

Hållbarhetshänsynen används därför sparsamt. Kommissionens utvärdering av direktiven (2025) visar att priset ensamt var tilldelningsgrund i 37 procent av alla förfaranden 2017–2024, upp från 30 procent 2006–2010, och att miljökriterier fanns i bara omkring en fjärdedel av ramavtalen. Reglerna ansågs också komplexa och svåra att tillämpa.

Bindande minimikrav – hur långt man har kommit

Sedan 2024 har EU börjat göra hållbarhetskrav obligatoriska för vissa inköp – inte genom upphandlingsdirektiven utan genom sektorslagstiftning. Net-Zero Industry Act (2024/1735) kräver minimikrav på miljömässig hållbarhet vid upphandling av noll-emissionsteknik som solpaneler och vindkraftverk; delegatförslaget med kriterierna lades ut på samråd i slutet av 2025. Ecodesign Regulation (2024/1781) ger kommissionen rätt att besluta bindande gröna upphandlingskrav för enskilda produktgrupper, och arbetsplanen för 2025–2030 prioriterar bland annat byggprodukter och textil. Metoder och kriterier håller på att tas fram av kommissionens gemensamma forskningscentrum, men de flesta kraven är ännu inte fastställda.

I september 2026 föreslog kommissionen dessutom en ny upphandlingsförordning (COM(2026) 590, "Public Procurement Act") som ska ersätta de tre direktiven med en gemensam rättsakt. Den gör kvalitetsviktning obligatorisk – minst 30 procent av tilldelningen ska vila på kvalitet, minst 50 procent för arbetsintensiva kontrakt – och uttrycker upphandlingen som ett verktyg för klimat, miljö och sociala mål. Förslaget behandlas nu i Europaparlamentet och ministerrådet; det är ett förslag, inte gällande rätt.

Möjligheten att ställa höga krav

Oavsett hur minimikraven utvecklas ger dagens direktiv redan utrymme att ställa ambitiösa krav. Miljömässig och social prestanda får ingå i tilldelningen, och avtalet får innehålla villkor om till exempel energi­prestanda, återvinningsgrad eller arbetsvillkor under genomförandet. Villkoren är att kraven är opartiska, proportionerliga och går att uppfylla av leverantörer i hela EU. Sverige har i flera fall gått längre än EU:s miniminivå, bland annat med bindande klimatkrav vid upphandling av transporttjänster och energianvändande produkter.

PFAS och andra svårnedbrytbara kemikalier

PFAS – ofta kallade "evighetskemikalier" eftersom de knappt bryts ned – finns i många saker som offentlig sektor köper: brandskum, vattenavvisande textilier (t.ex. skydds- och utemiljökläder), papper och kartong för livsmedel, skor, möbler, byggvaror och rengöringsmedel. De läcker ut via produktion, användning och avfall – brandövningsplatser är ett klassiskt exempel – och stannar kvar i mark och vatten i generationer. Det gör inköpen till en viktig spridningskanal, och upphandlingen till ett verktyg att minska utsläppen.

EU-regleringen går stegvis. För PFAS i brandskum antog kommissionen i oktober 2025 en restriction enligt REACH-förordningen, med övergångstider från ett till tio år. Det breda förslaget till en universell PFAS-restriction – framfört 2023 av bland annat Sverige, Tyskland och Norge – är däremot ännu inte beslutat: ECHA:s vetenskapliga kommittéer beräknas vara färdiga med sina yttranden under 2026, och kommissionens lagstiftningsförslag har ännu inte lagts fram. Gränsvärden finns hittills bara för vissa enskilda PFAS-ämnen och för PFAS i dricksvatten.

Tills bindande regler finns kan upphandlande organisationer ändå kräva PFAS-fria produkter – till exempel brandskum, textilier och förpackningar – vilket också är ett konkret exempel på den höga kravmöjligheten ovan. Kemikaliekrav i upphandling används ofta i form av fasutlistor: avtalet förbjuder eller begränsar en förteckning över problematiska ämnen, t.ex. ämnen som klassats som särskilt farliga eller finns på nationella utfasningslistor. Sverige har gått före EU på området, bland annat genom nationella krav på brandskum utan PFAS.

Kunskapslucka: Det finns nästan ingen utvärdering av vad hållbarhetskraven i upphandling faktiskt ger i praktiken – för utsläpp, för leverantörernas beteende och för kostnaden. EU:s egna kriterier har sällan följts upp med effektmätningar. Det gäller även kemikaliekrav: hur väl PFAS-fria krav följs upp och fungerar i praktiken är i stort sett outforskat.

Källor: Direktiv 2014/23–25/EU, särskilt art. 67–70 i 2014/24/EU; kommissionens utvärdering av upphandlingsdirektiven (2025) och dokumentation via Upphandlingsmyndigheten; Ecodesign Regulation (EU) 2024/1781 med arbetsplan COM(2025) 187; Net-Zero Industry Act (EU) 2024/1735 art. 25; kommissionens förslag COM(2026) 590 (Public Procurement Act); EU GPP-kriterier (Kommissionen); REACH-förordningen och kommissionens PFAS-åtgärder, bl.a. restriction för brandskum (oktober 2025); ECHA, förslag till universell PFAS-restriction (2023) och kommittéernas ärenden; Drinking Water Directive (EU) 2020/2184.

Privatiseringen av arbetsförmedlingen är en av de största upphandlingarna som gjorts i Sverige – och en av de få som utvärderats vetenskapligt. Som en del av januariavtalet 2019 skulle Arbetsförmedlingen behålla huvudansvaret, men stödet till arbetssökande skulle i stor utsträckning ges av fristående leverantörer. Tjänsten rusta och matcha infördes 2020, med mer resultatbaserad ersättning och större frihet för leverantörerna att utforma stödet än i tidigare tjänster.

IFAU:s effektutvärdering (2024)

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) utvärderade rusta och matcha med ett randomiserat upplägg – arbetssökande lottades mellan fristående leverantörer och Arbetsförmedlingens eget stöd. Resultaten för perioden 2020–2023:

• Insatserna hos de fristående leverantörerna var dyrare än insatserna i jämförelsegrupperna.
• Rusta och matcha ledde inte till bättre utbildnings- eller arbetsmarknadsutfall – inga betydande effekter på vare sig löneinkomster eller varaktig sysselsättning.
• De deltagare som leverantörerna fick mer betalt för lyckades inte bättre – incitamenten i ersättningsmodellen fungerade inte som tänkt.
• Leverantörer med högre resultatersättning och lägre grundersättning gav något mer positiva resultat.

Utvärderingen har ifrågasatts av Svenskt Näringsliv, som replikerade delar av studien och kom fram till i stort sett samma siffror men menade att metodvalet inte utesluter positiva effekter. IFAU har bemött kritiken och står fast vid sin samlade bedömning. Arbetsförmedlingen anmärker att tjänsten utvecklats vidare efter utvärderingsperioden, så resultatet säger inte med säkerhet hur den fungerar i dag.

Övriga studier

IFAU har även studerat införandet av försöksverksamheten Krom (kundval rusta och matcha, 2021): många leverantörer etablerade sig, men det statistiska profileringsverktyget som styrde vilka arbetssökande som fick vilken ersättningsnivå fungerade inte som avsett, och leverantörernas insatser skilde sig inte tydligt åt mellan deltagargrupperna. En rapport från 2024 undersökte vad som händer inne hos de privata leverantörerna. Riksrevisionen (2020) fann att arbetsförmedlare med positiv attityd till externa aktörer oftare beviljade insatser från dem – utan att uppnå bättre resultat. En kandidatuppsats vid Lunds universitet (2024) jämförde Krom med den tidigare tjänsten Stöd och matchning och fann bättre sysselsättningsresultat i Krom, vilket kan tyda på att utformningen av incitamenten spelar roll.

Kunskapslucka: Den vetenskapliga bilden gäller tjänsten rusta och matcha under 2020–2023, inte hela reformen och inte dagens utformning. Det finns ännu ingen utvärdering av reformens samlade effekter på arbetslösheten.

Källor: Egebark, Laun, Liljeberg, Rödin, Söderström, Videnord & Vikström, IFAU Rapport 2024:17; Lundin, Sibbmark & Söderström, IFAU Rapport 2024:9; Bennmarker, Lundin, Mörtlund, Sibbmark, Söderström & Vikström, IFAU Rapport 2021:7 (Krom); Riksrevisionen, RiR 2020:5; Svenskt Näringsliv, replikation av IFAU:s utvärdering, med svar från IFAU; Eliasson, kandidatuppsats, Lunds universitet 2024.

El är ett bra exempel på att samma samhällsfunktion kan innehålla delar där konkurrens fungerar och delar där den inte kan finnas. Det är därför missvisande att tala om "elektricitet" som en enda tjänst.

Elhandel och elproduktion – verklig konkurrens

El som vara handlas på en konkurrensutsatt marknad (Nord Pool) där kunder kan byta elhandelsbolag och producenter tävlar om att leverera. Här är kvaliteten enkel att mäta – elen är identisk oavsett vem som levererar den – och priset blir den avgörande konkurrensparametern. Det är denna del forskningen visar fungerar väl med konkurrens.

Men även elproduktionen styrs av reglering och stöd

Konkurrensen på elmarknaden är inte fri i bemärkelsen oreglerad. Staten och EU styr kraftigt vilken elproduktion som byggs, genom en rad regleringar och stöd:

• Elcertifikat – ett stödsystem där producenter av förnybar el får certifikat som elhandlare måste köpa; har drivit utbyggnaden av framför allt vindkraft.
• Skatter och avgifter – energiskatt, koldioxidskatt och EU:s utsläppshandel (EU ETS) gör fossil produktion dyrare och förnybar mer lönsam.
• Stöd till kärnkraft – statliga kreditgarantier och riskdelning för ny kärnkraft, beslutade av riksdagen.
• Strategisk reserv och kapacitetsmekanismer – det offentliga betalar för att produktionskapacitet ska finnas tillgänglig vid toppbelastning.
• Tillståndsprocesser – miljöprövning och strandskydd avgör var produktion överhuvudtaget får byggas.

Det betyder att "marknadens" val av produktion i hög grad är politiska val i förklädnad: forskningen om elmarknaden visar att stödsystemens utformning avgör vad som byggs, inte bara efterfrågan och priset. Samma mönster som i övriga upphandlingar syns här – aktörerna anpassar sig till det som subventioneras och mäts.

Eldistribution – ett naturligt monopol

Elnätet är däremot ett naturligt monopol: det är samhällsekonomiskt meningslöst att bygga parallella ledningsnät, så kunden kan aldrig välja eller byta nätägare. Därför upphandlas inte eldistributionen – den regleras i stället av Energimarknadsinspektionen genom intäktsramar som ska sätta gränser för vad nätbolagen får ta betalt.

Erfarenheten visar att regleringen inte räckt till. Efter stormarna Gudrun (2005) och Per (2007), där hundratusentals hushåll var utan el i veckor, framkom att nätbolagen under lång tid hade eftersatt underhåll och förebyggande arbete – trots att kvaliteten i form av leveranssäkerhet och avbrottstider i princip är mätbar. Riksrevisionen och Energimarknadsinspektionen har granskat hur regleringen misslyckades med att förebygga detta. Att något är mätbart räcker alltså inte: det måste också finnas någon som mäter, följer upp och kan utkräva ansvar.

Exemplet visar också en gräns för sidans resonemang: där ingen konkurrens kan finnas blir frågan om upphandling eller egen regi mindre relevant – det som avgör kvaliteten är i stället hur regleringen och tillsynen av monopolet utformas.

Kunskapslucka: Det finns få studier som systematiskt jämför hur väl regleringen av elnätsmonopolet fungerar mot upphandlade tjänster i konkurrens. Kunskapen om elnätens kvalitet bygger mest på granskningar efter inträffade kriser, inte på förebyggande utvärdering.

Källor: Energimarknadsinspektionen, rapporter om intäktsramar och leveranssäkerhet; Riksrevisionen, granskningar av elnätsregleringen; SOU 2005:104, Efter stormen Gudrun; Konkurrensverket, uppföljningar av elmarknaden.

En fråga som sällan räknas till upphandlingsdebatten men som hör hemma där: vad händer när det offentliga tar marknadshyror av egna verksamheter – eller av kultur- och föreningslokaler? Principen om affärsmässighet säger att kommunala bolag ska ta ut hyror som motsvarar marknaden. Men för ett museum, en bibliotekslokal eller en föreningslokal finns ingen marknadshyra. Värdet ligger i vad verksamheten ger medborgarna, inte i vad lokalen skulle kunna hyras ut för.

Exemplet belyser sidans kärna från en annan vinkel: vill man ha det man vill – kultur, mötesplatser, levande stadsmiljöer – eller drunkna i regler, utvärderingar, principer och ideologi? När affärsmässighetsprincipen tillämpas mekaniskt kan kulturbyggnader säljas, verksamheter trängas ut och det som var syftet ersättas av det som är mätbart i kronor. Samma mönster som i upphandlingarna: det som går att räkna på tränger undan det som är viktigt men svårt att mäta.

Det finns också en koppling för kommunala fastighetsbolag som driver upp hyror för egna verksamheter flyttar i praktiken resurser från skola, vård och kultur till bolagens resultat – ett beslut som sällan debatteras som det politiska val det är.

Kunskapslucka: Konsekvenserna av marknadshyror för offentlig kultur- och föreningsverksamhet är i stort sett outforskade. Debatten förs med principargument, inte med studier av vad som händer med verksamheterna.

Källor: Kommunernas affärsverks- och bolagsprinciper (kommunallagen); Statskontoret, granskningar av kommunala bolag; debatt och granskningar kring kulturhus och stadsmuseer, bl.a. i Stockholm.

Studierna nedan visar olika saker. Resultaten gäller bara för den sektor och den modell som studerats och ska inte överföras till annat.

Kunskapslucka: Det finns nästan inga svenska studier av hur upphandling av funktionshinderomsorg, socialtjänst, kollektivtrafik eller IT påverkat resultatet för brukare och medborgare.

Kunskapslucka: Allt i den här rutan är uppskattningar, inte fakta. Det finns ingen officiell statistik över hur många som arbetar med upphandling i Sverige, varken på köpar- eller säljarsidan. Siffrorna är grova storleksordningar som bygger på offentlig statistik om antal upphandlingar och anbud, och på yrkesbeskrivningar.

Köparsidan – det offentliga

Svensk offentlig sektor genomför i storleksordningen 18 000–20 000 annonserade upphandlingar per år, plus ett stort antal direktupphandlingar. Upphandlare med upphandling som huvudsaklig uppgift kan uppskattas till några tusen personer i kommuner, regioner och myndigheter. Räknar man in alla som deltar – beställare, verksamhetsexperter, jurister, avtalsförvaltare och de som följer upp avtalen – blir det sannolikt tiotusentals personer som arbetar med upphandling som en del av sitt arbete.

Säljarsidan – företag och organisationer

Varje upphandling får i genomsnitt några få anbud. Det tyder på att tiotusentals företag lämnar anbud varje år, de flesta små. Hos större utförare finns anbudsavdelningar, säljare och jurister som arbetar med offentliga affärer på heltid; hos små företag görs arbetet ofta av ägaren själv vid sidan av allt annat. Hur många personer det rör sig om totalt går inte att uppskatta med någon säkerhet – sannolikt tusentals till tiotusentals.

Chefer, overhead och lobbyister

Utöver dem som gör upphandlingarna finns chefer, inköpsstrateger, controllers och stödfunktioner på båda sidor. Hur stor denna overhead är i förhållande till själva verksamheten är inte kartlagt. Lobbyarbete om upphandling sköts främst av bransch- och arbetsgivarorganisationer och av konsultbolag som hjälper företag att vinna anbud. De personer som har det som huvudsysselsättning är troligen ett fåtal hundra, men det är en ren gissning.

Utbildning och kompetens

Upphandlare har mycket varierande bakgrund: en del har yrkeshögskole- eller universitetsutbildning i inköp, juridik eller ekonomi, många har lärt sig yrket på jobbet. Det saknas krav på formell utbildning eller certifiering. Mindre kommuner har ofta bara en eller ett par upphandlare som ska täcka allt från byggen till äldreomsorg. På säljarsidan har stora företag ofta specialister, medan små företag sällan har det. Forskningen visar att beställarens kompetens påverkar resultatet (Decarolis m.fl. 2020, se rutan om ansvar).

Kunskapslucka: Det saknas kartläggningar av hur många som arbetar med upphandling, vilken utbildning de har och hur kompetensen skiljer sig mellan stora och små kommuner och mellan köpare och säljare.

Källor: Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket, Statistik om offentlig upphandling (årlig rapport); Decarolis m.fl., Journal of Political Economy 2020. Antalen i rutan är egna uppskattningar och har inte kontrollerats mot statistiken.

Följande delar skulle göra sidan mer komplett:

• Vad hållbarhets- och miljökraven i upphandling ger i praktiken (rutan om EU:s direktiv beskriver reglerna, inte effekterna).
• Personal och arbetsvillkor hos olika utförare.
• Vinster, ägarformer och riskkapital i välfärden.
• Segregation och likvärdighet när brukaren väljer själv.
• Exempel på misslyckade och lyckade upphandlingar.